王雍君:税改不能忽视遗产税和赠予税

来源:网易财经频道2016-08-18分享到:微信微博

改革不一定要“全面”,但一定要“深化”;比“深化”更加重要的是:必须改在要害上。如此,改革才能走上正轨并带来实质成果,财税改革更是如此。与其他多数改革相比,财税改革更具重要性、紧迫性、专业性和复杂性。管理他人钱财是一项沉重的负担,管理公款更是如此——尤其是在民主治理的背景下。世上最开心的事,莫过于花别人的钱;世上最困难的事,莫过于花好别人的钱。财税改革的目标目的和根本目标,就是约束和引导公仆们花好纳税人的钱。在公款规模非常庞大——2015年五级政府在四本预算中花掉的公款高达26万多亿元(超过经济总量1/3)——的背景下,公款管理更加攸关全体人民的核心利益、攸关政府治理能力、攸关执政合法性基础,后者越来越取决于公共财政(以及公职对社会的开放)。正因为如此,以下六项被长期漏看、低看或偏看的财税改革,应想方设法加以适当补救。

一.系统提升人大的预算审查质量

作为代表纳税人的权力机关、立法机关、审议机关和问责机关的人大,对政府预算进行审查本身就是一件非同寻常的事情,对于提升民主治理质量的深远意义与价值无可估量。当代中国国家治理体制的三大软肋——主要来自党政部门的权力滥用、腐败和决策出错的高风险,每一个都与人大(还有地方-基层政府)独特作用的深度沉睡密切相关。由于种种原因,人大代表的预决算审查依然在很大程度上流于形式,基本质量难以得到保证。

这方面最重要的改革建议包括:

1.人大审查预算的时间至少提前至“两会”开始前的4个月以上,

2.负责预决算审查和日常监督的人大代表数量应大幅扩充,

3.大幅拓展人大预决算审查的范围——包括机构与实体数目、预算文件的数量并延伸到全部公共资产、负债与或有负债,

4.为人大代表量身制定专业化的培训战略以使其成为通晓预算、会计、绩效与战略的专家,

5.在人大内部建立专业委员会运作机制——负责对各个职能板块的支出作专业化审查与日常监督,

6.为人大建立强大的互联互通的财税数据库——确保有能力全程监督预算授权的执行情况,

7.分离预算授权与拨款功能并由人大全权负责,

8.公共资产的处置须经人大审查与批准——行政部门无权自行授权,

9.所有法定支出条款应从相关部门法律中剔除——“管事的法律不能管钱”以避免混乱和冲突,

10.系统强化预算文件的标准化、通俗化与权威性——确保真正成为公款管理最重要的法律文件、政策文件和问责文件,

11.在法定预算程序中增加人大辩论、两读机制(在人大会上政府两次宣读预决算报告)与分次表决的程序,

12.“两会”期间的政府工作报告合并到预决算报告中,

13.以法律与法律细节明确规定人大工作机制和权力清单,

14.澄清“批准预算”的真实含义——确保不被变异为对既承事实的备案或追认,

15.将政治话语中的敬畏人民展开为三大敬畏——敬畏纳税人、敬畏公款、敬畏预算,

16.致力推进人大的“代表性、专业化与职业化”。

二.财政权责横向分配的合理化

权责分立涵盖横向和纵向两个维度,合理分立的目的不是“分立”,而是有效分工协调以及制约权力——包括以权力制约权力和以责任制约权力两个基本范式,两者都不是西方的专利。滥用权力的高风险从来就是一切治理困境的总根源,尤其是腐败和决策“失误”。以下仅就权责的横向分立提出改革建议,它们是理论与实践中问题良多但很少受到关注的方面:

1.以法律细节明确界定人大、党委与政府的财政权力清单——确保人大的财政权力具有可实施性,

2.严格控制包括法定支出、专项转移支付和政府性基金在内的专款专用——确保预算决策在预算程序中作出,

3.各部门的公共支出管理职能原则上应全部移交给财政部门——以强化预算程序集中化和财政部门的日程安排权,

4.采用自上而下方法取代部门预算的“一上”程序——财政部门在部门编制预算草案前公布硬预算限额,

5.在各级政府间建立高规格和权威性的部门间财税协调机制,

6.分清财政部门与支出机构间的财政权责——财政部门的核心职责应界定为两项:“预算执行控制”和“关注政策实施”。

7.与政府现金管理相关的金融服务由财政国库支付中心全部移交央行国库,

8.赋予人大独立委派第三方审计机构独立审计财政事务的法定权力,

9.政绩问责重心从经济事务转向财政事务

三.建立人大有效监控公款动用的程序与机制

管理公款的底线之一是:公款动用必须处于代表公民的立法机关的有效监控之下。否则,人大的预算授权——授予政府拿钱、花钱和举债的合法权力——将被严重空心化。要使预算授权真正构成对行政部门运作的法定约束,人大只是审查“数字预算”是远远不够的,除非能够切实监控真金白银的现金预算。以下是相关的改革建议:

1.事前由人大常委会定期签署总额支付令——人大常委会定期(至少按季度)向本级政府和央行国库签署总额(上限)支付令,

2.事后由财政部门和央行国库向人大常委会报告政府现金与投资账目,

3.深度推进“两个直达”和国库单一账户(TSA)为支柱的国库体制改革——前者指缴款直达TSA、付款从TSA直达供应商或收款人,

4.开发基于支出周期的预算会计并纳入人大数据库——前者覆盖预算授权、支出承诺、交付核实和款项支付四个阶段。

四.增值税的升级转型

“营改增”只应当作税制改革中的一个插曲,而且不应以“减税”说事。如果目的只是减税,大可不必大费周章地“营改增”。对于税制改革而言,真正具有战略意义的问题是:怎样的税制结构(以及宏观税负)对整体经济的长期健康发展最为有利?

在这一点上,增值税的得分相当低。这不是因为增值税能够带来大量税收,也不是因为其管理成本高昂,更不是因为减税的便利,而是基于如下事实:主要适合20世纪大工业时代的增值税,在21世纪的知识经济时代已经落伍了,其内在优势无法与终端销售税相提并论。

大工业时代创造价值的主流方式是分工协调:上中下游产业链上的“环环购进”。多阶段销售税导致大面积和严重的重复征税,使其成为专业分工的障碍。这是增值税取代多阶段销售税的基本逻辑。在增值税下,无论采用专业分工模式还是“全能式”生产经营,增值税的税负都相同。这就是所谓的“中性”优势。

进入知识经济时代后,价值创造的主流方式发生革命性变化:不再依赖长链条的购进——传统意义上的“专业化分工”,而是依赖内部生产率的提升以及平台整合。生产率提升包括强化人力资本和提高机器设备的生产率,两者都得益于知识与技能的进步、应用与扩散。

比生产率提升更重要的是平台整合:基于大数和互联网的平台整合。阿里巴巴、优步打车、空中住宿和草果公司,都是经典例子。

直接与间接结果是:生产率和平台整合在很大程度上取代了环环购进,于是在增值税下带来“抵扣困难”。其本质是:越是采用无形资产(知识与技能)创造价值,越是在抵扣上遭遇歧视——在税率既定时表现为税负高企。相反,那些采用“反知识经济行事”(有大量进项)的行业和企业,在增值税制下得到纵容和鼓励。“营改增”后遭遇的难题,其实主要不是过渡期的转换问题,而是根本性的“税制不适症”问题:增值税原本在大工业时代的优势,在知识经济时代不可避免地逐步丧失,“良税变劣税”的命运无可避免。

所以,中国必须谋划中长期的税制改革战略。至少有两个基本选项:改良和抛弃。前者指在保留第一霸主地位的前提下,减少税率档次和优惠,降低税负,减少管理成本,以使其中性化。

这个方案有其根本的局限性:无法消除对知识经济的不适症。所以,第二个方案虽然相当激进,但实有必要认真考虑。这就是:以终端销售税取而代之。

税收经济的基本原则清晰而有力:就经济效应而言,增值税的经济效应(包括收入效应和替代效应)完全等价。原因很简单:所有进项税都被抵扣掉,其最终效应便是:仅对终端销售征税——对所有生产要素(包括存货和固定资产以及人工)都不征税。终端销售税指:只对终端用户征税,无论终端用户购买是产品还是服务。

但经济效应中有一项全然不同:无论采用何种方式创造价值,终端销售税都保持中心(因为所有的生产要素被不征税),但增值税的扭曲效应无可避免:越是长链条购进的行业和企业越占便宜,越是采用生产率提升和平台整合的行业和企业则越吃亏。

另外,终端销售税是除人头税以外,几乎最为简便、管理成本最为低廉的税种。知识经济越发达,终端销售税的优势和增值税的劣势也越明显。这就为何中长期税制改革战略中,这一问题值得认真考虑的根本原因。就现实而言,现行税制结构的整体匹配度和协调性远远不足,其中间接税至少涉及三个主要税种间的权衡与整合:增值税、终端销售税和现行消费税。

五.开征遗产(继承)税和赠予税

尽管征税遗产税的动议早已有之,但反对声浪之高超出想象。这里涉及许多重大问题,梳理清楚不容易。尽管如此,征税遗产税(对死人征税)或继承税(对遗产继承人征税)的理由,强大得难以合理反驳。

首先,中国的贫富差距很大,主要方面不在于流量(收入)、而在于存量差距——资产或净资产的人际差距。没有象样的遗产税,就等于缺失了调整财富分配和促进社会公平的有力杠杆。随着时间推移,征税遗产税的必要性和紧迫性还将增强。

其次,遗产税有利促进一种积极的价值观:财产虽然极端紧要和绝对不可或缺,但只是对活人如此,对死人全然没有意义。“看透红尘”的话,大可不必过于痴迷财产,因为生不带来、死不带去。。人生短促,宜珍重生命、热爱生活和独立生存,这些都与财产不可分割。但人死如灯灭,财产价值立即降为零,通过遗产税奉献社会,难道不是好事吗?

当然,财产得来不易,一生的积聚,总得有一部分留给继承人。这是天经地义的事情。但凡事皆有利有弊:可能加剧继承人对得来全不费功夫的财产的依赖,从而弱化或淡化进取。此类现象极为普遍。

所以,重要的不是否定遗产税,而在于如何精心设计和税率与税基。此外,遗产税几成国际惯例,总体运转良好,经验完全可资借鉴。

还有一种观点值得考虑:如何管理好遗产税?这个问题涉及整体公共财政制度改革中的一个根本性问题:如何增进公民对财政制度、进而对政府的信任和信心?如果公款能得到妥善管理,公民对征税与开支的态度必将出现积极的变化。以此言之,政府应展现足够的意愿与措施,使公民确信税款能够得到良好管理,这应作为开征遗产税的重要前提条件之一。

另一个前提条件是:同时开征赠予税。对防范逃税而言,这一举措不可或缺。

六.以“铁三角”引领央地财政关系改革

关于政府间财政体制——规范央地财政关系的制度安排——及其改革的讨论,一直以来都是热点。然而,主流话语和思路令人高度质疑:包括“财权与事权匹配”或者“支出责任与事权匹配”之类,也包括“强化中央宏观调控能力”之类。

中央宏观调控能力自然要提高,但问题在于提高的方式和代价需要被仔细权衡。无论怎样,都不应以牺牲地方和基层自主治理为代价。丧失自主治理的能力与意愿,意味着在公共服务与政策交付中扮演如此重要角色和地方政府,将在很大程度上变异为“等、靠、要”式治理,丧失能力性、积极性和创新性,这样的代价越来越承受不起。仅仅顾及基层政府为中国70%以上的人口提供了70%以上的公共服务这个事实,就足以让我们形成如下信念:强化地方财政和地方政府的自主治理能力,而不是培植其对上级财政的依赖性,具有压倒一切的优先性。

政府间财政体制改革之所以长期未能走上正轨,认知根源有二。首先,地方治理具有中央治理无可替代的一系列重要而独特优势,这些优势特别有利于回应性(回应当地人民关切)和政策纠错:作为上级政策的执行者,他们最了解这些政策成败得失,因而也最有发言权。片面强调宏观调控不仅典型地反映了零和思维,也极大地限制了地方政府为宝贵的政策纠错机制作出独特贡献的潜力与能力。

其次,对纵向控制的错误理解:以为越是控制原本宜归属地方的财政权力与资源,也就是受益与成本没有大范围溢出的地方事务,有助于强化中央对地方的财政控制。这种观念之错在于:最好的中央控制,不是控制地方财政资源与权力,而是控制产出——公共服务最低标准,以及控制关键的财政总量:地方收入、支出、赤字规模及其增长速度或比例的控制。后者旨在形成针对地方政府运作的硬预算约束。另一个控制方法是规制:规制财务报告、预决算报告、财政分类系统以及支出标准标准和资产标准(比如公车购买)。这三种控制机制才是堂堂正正的财政控制。

因此,政府间财政体制改革的正确方向和思路是:将资源与权力控制转换以上三重控制的同时,着手推进有意义的财政分权,并与强化地方财政能力和地方政府对下(地方民众)责任的努力,有机结合起来。这就是“铁三角”引领的改革:财政分权、地方财政能力和地方对下责任建设并举。隐含的核心理念是:与财政能力建设脱节的财政分权是没有意义的分权,与对下责任建设脱节的分权是不合需要的分权。

地方财政能力建设的本质:持续系统降低对中央或上级财政的依赖性。以此观之,由来已久并且日益被强化的“小地方税、大转移支付”格局,越来越没有前途。在实践中,这种财政资金大循环体制带来了数不清的混乱和冲突,特别是权力滥用、寻租设租和决策“失误”的高风险。最主要的中长期后果是:地方治理的独特优势无法被发掘出来,服务型政府因而有如沙滩上的堡垒。

因此,政府间财政体制改革的基本逻辑应作深度调整:在转换纵向财政控制的同时,赋予地方、尤其是基层政府充分的财政决策权,同时强化地方财政能力建设——核心是逐步形成“最高程度的地方税和最低限度的转移支付”,以及强化地方政府对地方人民的责任。这样的改革,完全不必担心会弱化中央的调控能力,因为这是正和思维取代零和思维的集中体现。



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